咸发改区域〔2023〕184号
咸阳市发展和改革委员会
关于印发《扎实推进以县城为重要载体的
城镇化建设工作方案》的通知
市级有关部门，各县市发改局：
现将《推进以县城为重要载体的城镇化建设工作方案》印发你们，请结合工作实际，认真贯彻落实。
咸阳市发展和改革委员会
2023年4月14日
扎实推进以县城为重要载体的城镇化建设
工作方案
为深入贯彻《中共中央办公厅 国务院办公厅＜关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见＞的通知》（中办发〔2022〕37号）和《陕西省发展和改革委员会关于印发＜推进以县城为重要载体的城镇化建设实施方案＞的通知》（陕发改规划〔2022〕1538号）精神，结合我市实际，特制定如下方案。
一、引导县城分类高质量发展
1. 加快发展大城市周边县城。加快推动兴平市、武功县、泾阳县、三原县、乾县、礼泉县等位于西安都市圈范围内的县城融入大西安建设与发展，积极承接人口、功能、产业转移，加强快速交通互联，发展成为西安都市圈内通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。
2. 积极培育专业功能县城。支持具有资源、产业等优势的彬州市、长武县、旬邑县发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业，打造成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。
3. 合理发展农产品主产区县城。推动位于农产品主产区内的永寿县集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。
4. 有序发展重点生态功能区县城。位于国家重点生态功能区内的永寿县、淳化县要以保护好生态环境为前提，因地制宜发展生态经济和旅游休闲产业，积极探索生态产品价值实现机制。
二、大力发展县域经济
5. 培育壮大主导产业。坚持宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，持续推动“一县一策”事项清单落地见效，用好用足省市支持县域经济发展的“政策工具箱”，差异化配置要素资源，大力发展特色优势产业，壮大主导产业，到2025年力争绝大多数县（市）形成1-2个产值百亿以上的产业集群，全市县域生产总值突破2500亿元，年均增速高于全省1-2个百分点，生产总值超过400亿元的县（市）2个，超300亿元的1个、超200亿元的3个、超150亿元3个、突破120亿元的2个。（市发改委、市工信局、市农业农村局、市商务局、市文旅局负责）
6. 提升产业平台功能。坚持“一县一区、一区多园”，推进工业集中区、现代农业园区和现代物流园区整合，修编县域园区规划，完善园区基础设施和公共服务设施体系，提升园区专业化配套服务能力。围绕县域主导产业打造一批重点特色专业园区，支持国家级高新区、经开区托管联办县域产业园区。深化县域工业园区“亩均效益”评价，探索低效企业退出机制，增强园区发展活力。实施园区提档升级行动，支持各县市积极创建或升级为省级以上高新区、经开区、现代农业产业园、农业产业融合发展示范园，到2025年，实现省级以上产业园区在县域全覆盖，产业园区基础设施和专业服务功能基本完善，主导产业产值占园区总产值比重超过65%。（市发改委、市工信局、市农业农村局、市商务局、市文旅局负责）
7. 加大县域产业招商力度。紧盯16条重点产业链，围绕县域园区主导产业，认真谋划产业链，绘出产业链地图，强化配套企业和产业链上下游企业招商，运用投行思维开展基金招商，委托专业机构开展中介招商、以商招商引进链主企业和龙头企业。探索建立招商引资项目跨地区流转机制，健全招商项目“异地建设、利益共享”模式，推动招商引资项目向产业链集聚、优势县域园区集聚。进一步提高专业化招商能力，完善县域全方位、全流程服务机制，做好产业项目落地服务保障工作。（市招商局、市发改委、市工信局负责）
8. 加强县域商业体系建设。完善县域商业建设“一县一方案”,在全市条件成熟的县城建成区开展城市一刻钟便民生活圈建设，支持乾县、彬州等实施县域商业体系建设项目，鼓励条件成熟的县市开展县域商业体系建设行动县创建。完善县乡村三级农村物流体系，健全县域商贸流通骨干网络，培育县域重点商贸流通企业，加快农产品仓储保鲜冷链物流设施建设，补齐冷链物流短板，提升农村快递物流网络，到2025年基本实现县县有连锁商超和物流配送中心、乡镇有商贸中心、村村通快递。（市商务局、市发改委、市农业农村局负责）
9. 激发县域经济发展活力。围绕打造秦创原科技成果转化先行区，支持各县市区主动对接秦创原创新驱动平台“总窗口”和咸阳高新区，探索“创新飞地”、离岸孵化等模式，加大研发经费投入力度，积极培育和引进高新技术企业，着力建设咸阳高新区—兴平—武功科创走廊，持续开展创新示范县建设行动，到2025年培育建成省级创新示范县3个以上。扎实开展营商环境突破年活动，推行政务服务“一网通办”，提供工商、税务、证照证明、行政许可等办事便利。深化国资国企改革，推动省市属企业积极参与县域经济发展，引导建立结对帮扶机制，鼓励民营企业家返乡创业。（市科技局、市国资委、市行政审批局、市发改委负责）
10. 强化职业技能培训。大力实施农民工素质提升工程，不断提升农民工职业技能和综合素质。依托陕工职院、咸阳职院等职业院校，实施职业教育“提质培优”工程，支持礼泉、彬州、武功等职教中心建成省级优质中等职业学校，推进国家产教融合试点市建设，建设产教融合基地10个。围绕产业体系和乡村振兴对技能人才需求，聚焦智能制造、医疗照护、家政服务等用工矛盾突出行业，面向农业转移人口开展职业技能培训。推动公共实训基地建设，落实好培训补贴政策，畅通培训补贴直达企业和培训者渠道，到2025年全市公共实训基地达到1个以上。（市人社局、市教育局负责）
三、加强县城市政基础设施建设
11. 完善市政交通设施。实施县城道路网提质增效工程，打通断头路、拓宽瓶颈路。支持具备条件的县完善县城慢行交通系统。开展县城道路照明盲点暗区整治和节能改造，大力推进县城配套停车场、路侧停车设施升级改造、停车信息平台建设，鼓励建设立体停车场、机械式停车库等。推动新建居住小区配套停车位预留充电桩建设安装条件，鼓励在已建停车场、停车库配建充电基础设施。有序推进县市汽车站客运站建设改造。（市住建局、市交通局负责）
12. 畅通对外连接通道。深度开展彬州新民机场、淳化蒋家山机场、乾县货运机场等通用机场前期谋划工作，加快推进西平铁路增建二线工程、旬邑铁路运煤专线等项目。进一步织密高速路网，加快西兴高速、西铜高速公路、福银线西安至永寿段等高速公路扩能改造工程，推进西安都市圈环线乾县至周至高速公路建设，加快国道312乾县县城过境公路等13条国省干线公路建设，科学规划增设高速路出入口，促进公路与城镇有机融合发展。分步实施泾河、北山旅游环线等旅游路，加快推动以“两河一山”为主框架的旅游产业发展。推进城区公交线路向周边重点村庄延伸，提高农村地区客运通达能力。（市交通局、市发改委负责）
13. 健全防洪排涝设施。坚持防御外洪与治理内涝并重，加大县城排水管网、泵站等设施新建和改造力度，完善县城排水管渠、排涝除险、蓄水空间等设施。支持有条件的县市开展排水防涝治理试点，有效治理城市和县城内涝问题。完善堤线布置和河流护岸工程，合理建设分洪洞、截洪沟等设施，降低外洪入城风险，支持武功等基础较好的县市开展排水防涝治理试点。（市住建局、市水利局负责）
14. 提升防灾减灾能力。建立安全风险分级管控和隐患治理预防机制，深化煤矿、非煤矿山、建筑施工、道路交通、危化品、消防、城镇燃气等专项整治，巩固自建房整治攻坚行动成果，开展重要建筑抗震鉴定及加固改造。实施地震、滑坡、泥石流等自然灾害易发区基础设施提升和房屋加固工程，推进县市现代化消防救援指挥中心建设，完善消防栓、蓄水池等消防设施，加大应对自然灾害先进适用通用装备配备力度。完善防灾避险转移配套政策，科学规划管理应急避难场所，进一步拓展广场、绿地、公园、体育场馆、学校等公共场所的应急避难功能。（市住建局、市应急管理局、市人防办负责）
15. 加强老化管网和老旧小区改造。全面推进老化燃气管道更新改造，改造供水水质不能稳定达标的水厂和老旧破损的供水管网，更新改造老化供热管道。支持有条件的县城推进电力架空线路和通信架空线路入地。积极推进城镇老旧小区改造，推进“完整社区”建设，完善水电路气信及消防安全等基础设施和养老托幼等公共服务配套设施，到2025年基本完成2000年以前建成、需改造的城镇老旧小区。结合老旧小区改造，统筹推进老旧厂区、老旧街区升级改造。有序推进城中村改造，坚持改造和拆除相结合，整体规划、分步实施，加大市政管网、垃圾污水处理、消防安全等配套设施建设，改善城中村居民居住条件，“十四五”期间，县域改造老旧小区10万户。（市住建局、市应急管理局负责）
16. 加强新型基础设施建设。有序推进县城5G基站及配套设施建设，加快实施中西部中小城市基础网络完善工程，到2025年实现县级5G网络具备异网漫游功能、“双千兆”网络全覆盖，全市5G基站规模超过10000座，自然村光纤接入率达到100%，。推进有条件的县城建设工业互联网、农业物联网、智慧物流等新型基础设施。（市大数据管理局、市发改委、市农业农村局负责）
四、加强公共服务供给
17. 完善医疗卫生体系。实施县级医院（含中医药）能力提升工程，重点建好胸痛、卒中、创伤、危重孕产妇和新生儿救治“五大中心”，依托县级医院建设县级急救中心，支持具备条件的县级医院创建三级综合医院。推进县级疾控中心建设，配齐疾病监测预警、实验室检测、现场处置等设备。支持每个县市建设1所标准的妇幼保健机构。全面推进县域医共体建设，加快彬州市、永寿县国家级县域医共体建设试点步伐。制定吸引人才的特岗补助等政策，引导高层次人才到县级医院就业，到2025年县域内就诊率达到90%，80%的县级中医医院达到二级甲等水平。（市卫健委负责）
18. 扩大教育资源供给。按照县城常住人口科学测算学位需求，合理配置教育资源。新建或改扩建一批公办幼儿园，加强城镇小区配套园专项治理，扶持普惠性幼儿园发展，优化公办、民办园比例结构，保持公办园占比达到50%以上并逐步提升，学前教育毛入园率不低于99%。加快义务教育优质均衡县创建，推进学校标准化建设，改善教学用房、学生宿舍、运动场地等教学和生活设施，加大农村“两类学校”建设，缩小城乡和校际间差距，促进城乡教育一体化发展，九年义务教育巩固率达到99%以上。鼓励高中阶段学校多样化发展，改善县域普通高中办学条件，基本消除普通高中“大班额”现象，到2025年高中阶段教育毛入学率均达到97%以上。（市教育局负责）
19. 发展养老托育服务。深入推进全国居家和社区养老服务改革试点工作，健全居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，支持老年人比例较高的老旧小区开展适老化改造。加强县城养老服务设施建设，新建或扩建一批县级养老机构和特困人员供养服务设施，到2025年每个县市至少建有一所公办示范性养老机构、实现失能特困人员供养服务机构全覆盖，护理型床位占比达到55%以上。支持在街道建设社区小型养老院、老年人日间照料中心、养老服务站，力争所有街道至少建有1个具备综合功能的社区养老服务机构，社区日间照料机构覆盖率达到90%。推进全省普惠托育服务体系建设，新建小区按照国家要求规划建设不少于200平方米托育机构，新建或改扩建一批托育服务机构，到2025年每个县市建成1-2所公办托育机构。（市民政局、市卫健委负责）
20. 优化文化体育设施。推动县级文化馆图书馆总分馆制，加强分馆（服务点）建设，根据需要新建、改扩建一批县级图书馆、文化馆和博物馆，鼓励社会力量参与建设城市书房、文化驿站等新型公共文化空间。加强广播电视传输覆盖等基础设施建设，推进数字广播电视、第四代北斗户户通和应急广播体系建设，发展智慧广电平台和融媒体中心。积极推进体育消费试点，支持各县市公共体育设施达到县级“七个一”标准，完善社会足球场地、户外运动等体育设施，着力打造户外徒步运动休闲健身旅游为一体的民生工程。提升各类公共体育场馆免费或低收费开放水平，提高场地设施利用率。（市文旅局、市体育局负责）
21. 完善社会福利设施。建设完善一批县级专业化残疾人康复、托养、综合服务设施，新建或改建一批县级未成年保护中心和儿童之家，每个县市至少培育孵化1家儿童类社会组织。依托现有社会福利设施流浪乞讨人员救助管理设施。合理布局殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等殡葬服务设施，改造老旧殡仪馆，到2025年县级公益安葬（放）设施覆盖率达到100%。（市民政局、市残联负责）
五、提升县城人居环境质量
22. 打造蓝绿生态空间。加强对县城自然山水风貌格局的保护，持续加大渭河、泾河及其支流等湿地生态和水环境修复，推进小型水源、水系连通试点建设。积极做好国家地下水污染防治试验区试点工作，加强县级城市黑臭水体排查整治，有序推进农村黑臭水体治理，到2025年县级城市建成区黑臭水体基本消除、农村黑臭水体治理率达到40%左右、试点县农村黑臭水体治理率达到90%左右。实施县城公园品质提升行动，合理布局县城绿地、加强口袋公园、袖珍广场等小微绿地的建设与改造。持续巩固提升国家园林城市、国家森林城市建设成果，到2025年国家园林县城数量达到6个以上、省级生态园林县城实现全覆盖。（市住建局、市林业局、市生态环境局、市水利局、市城管执法局负责）
23. 推进生产生活低碳化。加快发展“光伏+设施农业”等绿色低碳循环农业，推进工业领域低碳工艺革新，深入推进产业园区循环化改造，坚决遏制“两高”项目盲目发展。统筹能源安全和绿色低碳发展，支持各县市因地制宜开展太阳能、风能、地热能、生物质能等可再生能源替代煤炭行动，推进矿区综合治理等“光伏+”发展模式，支持武功、兴平、秦都等地热综合开发利用示范区建设。支持县市发展绿色建筑，推广装配式建筑、节能门窗、绿色建材、绿色照明，到2025年县城新建建筑全部建成绿色建筑。推动公共交通工具和物流配送、市政环卫等车辆电气化，推广节能低碳节水用品和环保再生产品。（市发改委、市工信局、市生态环境局、市住建局、市农业农村局负责）
24. 完善垃圾收集处理体系。以开展“无废城市”国家试点为抓手，加强县域垃圾分类设施建设，完善生活垃圾收运体系，逐步建立分类投放、分类收运和分类运输、分类无害化资源化处理的生活垃圾处理系统。充分发挥陕西再生资源产业园“城市矿产基地”示范作用，降低大宗工业固体废物产生强度。建成大秦再生资源拆解分拣中心、城市建筑垃圾消纳项目，提升区域建筑垃圾资源化利用水平。加快建设生活垃圾焚烧终端处理设施，推动乾县、彬州市生活垃圾焚烧发电项目建设，逐步减少原生垃圾直接填埋，做好全流程恶臭防治，到2025年县城生活垃圾无害化处理率达到98%。健全县域医疗废弃物收集转运处置体系，确保医疗废物应收尽收和应处尽处。（市住建局、市生态环境局、市城管执法局负责）
25. 增强污水收集处理能力。完善老城区及城中村等重点区域污水收集管网，更新修复混错接、漏接、老旧破损管网，推进县城雨污分流改造。加强县城城镇污水收集处理设施建设与提标改造，积极探索“厂网一体化”运营机制。推广污泥集中焚烧无害化处理和资源化利用，取缔非法污泥堆放点，到2025年县城污水处理率达到95%、县城污泥无害化处理处置率达到80%以上、再生水利用率达到25%以上。（市住建局负责）
26. 加强县城历史文化保护传承。保持历史文化名城名镇和历史文化街区，保留历史肌理、空间尺度、景观环境。深度挖掘县城现代文化特质，加强革命文物、红色遗址、文化遗产保护，活化利用历史建筑和工业遗产，推动非物质文化遗产融入县城建设，发展形成各具特色的文化标识。鼓励建筑设计传承创新，彰显县城特色，避免“千城一面”。禁止拆真建假、以假乱真，严禁随意拆除老建筑、大规模迁移砍伐老树，严禁侵占风景名胜区内土地。（市住建局、市文旅局负责）
六、提升县城辐射带动能力
27. 推进县城基础设施向乡村延伸。因地制宜推动市政供水供气供热管网向城郊乡村及规模较大中心镇延伸，在有条件的地区推进城乡供水一体化。实施数字乡村建设发展工程，逐步推进第五代移动通信网络和千兆光网向乡村延伸。持续推进人居环境整治提升五年行动，加快建设以城带乡的污水垃圾收集处理系统。推进县乡村（户）道路联通、城乡客运一体化。深入实施“互联网+”农产品出村进城工程，健全县镇村三级物流配送体系，改造提升乡镇商贸网点，打造“多站合一、一站多能”的村级商贸服务网点。（市住建局、市交通局、市商务局、市大数据管理局负责）
28. 推进县城公共服务向乡村延伸覆盖。深化义务教育教师“县管校聘”管理改革，推进县域内校长教师交流轮岗，积极建设城乡学校共同体。鼓励县级医院与乡镇卫生院建立紧密型县域医疗卫生共同体，建立柔性人员上下流动机制，推动“县聘乡用、乡聘村用”。通过对口帮扶、远程医疗、专科联盟等方式，推动城市优质医疗资源向县域下沉，支持有条件的中心卫生院建设县域医疗副中心。健全县乡村衔接的三级养老服务网络，发展乡村普惠型养老服务和互助性养老。（市教育局、市卫健委、市民政局负责）
29. 推动易地扶贫搬迁移民安置点城镇化。扎实做好易地扶贫搬迁后续扶持工作，进一步提升安置点配套基础设施，持续完善公共服务设施。开展产业园区与周边安置社区“两区共建”，支持将符合条件的安置区配套产业纳入产业园区范围，加快培育特色优势产业，提升配套产业园区就业吸纳能力。支持有意愿落户城镇的搬迁群众落户，依法保障已落户城镇的搬迁群众在迁出地农村的合法权益。大力推进移风易俗，持续开展搬迁群众生活方式适应性教育培训。（市发改委、市乡村振兴局、市人社局负责）
30. 推进城乡深度融合发展。加快兴平、武功、三原等试点县推进国家城乡融合发展试验区建设，深化体制创新，形成一批可复制、可推广的典型经验。加快构建布局合理、特色鲜明的小城镇体系，高标准发展壮大一批产镇相融、宜居宜业宜游的中心镇，支持有条件的中心镇发展成县域副中心。积极培育发展武功西北电商小镇等一批省级特色小镇，加大用地、基础设施和产业示范项目建设支持，吸引社会资本参与建设，推进产业聚集发展。（市发改委、市住建局负责）
七、深化体制机制创新
31. 促进农业转移人口市民化。持续深化户籍制度改革，全面实行“实际工作+实际居住”落户的户口迁移政策，推动新落户人口与县城居民享有同等公共服务，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。以新生代农民工为重点推动社会保险参保扩面，全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费的责任，合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险。依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得强行要求进城落户农民转让在农村的相关权益，或将其作为进城落户条件，积极探索农民有偿退出农村权益的模式和做法。完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策，健全城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩机制。（市公安局、市教育局、市财政局、市人社局、市自然资源局、市住建局、市卫健委负责）
32. 建立多元可持续投融资机制。根据项目属性和收益，合理谋划投融资方案。对公益性项目，积极争取中央预算内投资和地方专项债券支持。对准公益性项目和经营性项目，提升县域综合金融服务水平，鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点，引导社会资本参与县城开发建设运营、盘活国有存量优质资产。积极推行“市带县”模式，提升县市融资平台综合实力，重点支持县域园区和产业发展，防范化解地方政府债务风险。（市发改委、市财政局、市金融协调服务中心、人行咸阳中心支行负责）
33. 深化土地要素市场改革。按照国家统一部署，加快建立城乡统一的建设用地市场，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标，加快处理批而未供和闲置土地，积极开展全域土地综合整治，保障县城建设正常用地需求。积极推进县市层面开展“标准地”改革试点，提高土地使用效率。全面推行工业用地“标准地”改革，提高土地使用效率，到2025年，力争全市新增工业用地“标准地”出让占比达到50%。（市自然资源局、市发改委、市工信局负责）
各县市、各有关部门要深入贯彻党的二十大精神，深刻领会“两个确立”的决定性意义，坚决做到“两个维护”，完善准确全面贯彻新发展理念，充分认识推进以县城为重要载体的新型城镇化建设的重要意义。各县市要扛起主体责任，科学编制和完善建设方案，按照“缺什么补什么”原则，明确建设重点、保障措施、组织实施方式，精准补齐短板弱项，防止盲目重复建设。市级各有关部门要按照职责分工，强化统筹协调和政策保障，推动各项工作任务落实落细。市发展改革委要会同有关部门及时开展方案实施情况动态监测和总结评估，协调解决方案实施中遇到的困难和问题，及时总结推广典型经验和有效做法，重大事项及时向市委、市政府报告。
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